Главе АМС г.Владикавказа направлено предписание
Главе администрации местного самоуправления г.Владикавказа Албегову Б.Х. направлено Предписание № 10 от 29 апреля 2016 года об устранении нарушений выявленных в ходе проводимого совместно с Прокуратурой Иристонского района г.Владикавказа и Управлением ФСБ РФ по РСО-Алания контрольного мероприятия «Проверка Управления муниципальным имуществом, земельными ресурсами, архитектуры и градостроительства АМС г.Владикавказа».
В ходе проведения контрольного мероприятия выявлены следующие нарушения, наносящие прямой непосредственный ущерб законным интересам муниципального образования г. Владикавказ:
Так, постановлением АМС г.Владикавказа от 18.06.2013 №1396 для ООО «Безопасность – Санкт-Петербург» (далее – Общество) было проведено предварительное согласование места размещения и проект границ земельного участка площадью 0,5221 га для строительства торгово-офисного здания по ул.Гагкаева (район рынка «Викалина»). В последующем Общество обратилось в АМС г.Владикавказа с заявлением о предоставлении указанного земельного участка в аренду. Постановлением АМС г.Владикавказа от 25.07.2013 №1716 «О предоставлении в аренду земельного участка для строительства торгово-офисного здания по ул.Гагкаева (район рынка «Викалина») ООО «Безопасность – Санкт-Петербург»», земельный участок с кадастровым номером 15:09:0040903:401, кадастровой стоимостью 95 951 381,37 руб., площадью 0,5221 га предоставлен Обществу в аренду сроком на 3 года. Между Обществом и АМС г.Владикавказа 29.07.2013 был заключен договор аренды земельного участка №4917, согласно п.1.1 указанного договора, земельный участок предоставляется Обществу для использования в целях строительства торгово-офисного здания. 03.02.2014 Общество обратилось в АМС г.Владикавказа с заявлением о выдаче разрешения на строительство торгово-офисных зданий на арендуемом земельном участке. К заявлению, для получения разрешения на строительство, в соответствии с ч.7 ст.51 Градостроительного кодекса РФ Обществом были приложены следующие документы:
1. Правоустанавливающий документ на земельный участок;
2. Градостроительный план земельного участка;
3. Проектная документация;
4.Технические условия подключения к сетям инженерно-технического обеспечения.
На основании утвержденного Обществом «Эскизного проекта», «Архитектурным бюро Наниева» был разработан проект торгово-офисного комплекса, который Обществом был предоставлен в УМИЗРАГ АМС г.Владикавказа с пакетом документов необходимых для получения разрешения на строительство. Проектом было предусмотрено две очереди строительства:
1-ая очередь – Торговый павильон;
2-ая очередь – Торгово-офисное здание.
Согласно рабочей документации проекта 1-ой очереди строительства – «Торгового павильона», площадь застройки составляет – 80,86 кв.м.
Рассмотрев предоставленные Обществом документы, начальник УМИЗРАГ АМС г.Владикавказа, Урумов О.П. 14.02.2014 года выдал Обществу разрешение на строительство №RU 15301000-20, которым Обществу разрешается строительство объекта капитального строительства торгово-офисного здания, площадью застройки – 80,86 кв.м.
Так же, в период получения разрешения на строительство, Общество обратилось в Арбитражный суд РСО-Алания с иском об установлении кадастровой стоимости земельного участка равной рыночной. В судебное заседание представитель АМС г.Владикавказа не явился, отчет по оценке рыночной стоимости земельного участка в ходе судебного заседания представителем АМС г.Владикавказа не оспаривался, сведения об иной величине рыночной стоимости спорного земельного участка представителем АМС г.Владикавказа не представлялись. В виду бездействия должностных лиц АМС г.Владикавказа по защите интересов муниципального образования г.Владикавказ в суде, исковые требования Общества были удовлетворены, решением Арбитражного суда РСО-Алания от 06.06.2014 по делу №А61-720/14, кадастровая стоимость земельного участка была снижена на 87 041 381,37 руб., и составила 8 910 000,0 руб.
09.04.2014 Общество обратилось в АМС г.Владикавказа с заявлением о внесении изменений в ранее выданное разрешение на строительство в части строительства по этапам.
24.04.2014 УМИЗРАГ АМС г.Владикавказа письмом № 1849п-30801849п-3080 согласовало внесение изменений в разрешение на строительство в части строительства объекта в две очереди.
Согласно п.21.5-21.7 и п.21.9 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, внесение изменений в разрешение на строительство предусмотрено в определенных случаях: при переходе прав на земельный участок, при разделе или объединении земельных участков, в случае переоформления лицензии на пользование недрами, в порядке, установленном частями 21.10, 21.14 названной статьи.
При этом указанных оснований у Общества не было, соответственно отсутствовали основания для внесения изменений в разрешение на строительство. Предусмотренные статьей 51 Градостроительного кодекса РФ основания внесения изменений в разрешение на строительство не являются исчерпывающими. Так, в силу части 7 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ допускается отклонение параметров объекта капитального строительства (высоты, количества этажей, площади, объема) от проектной документации, если необходимость отклонения выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта.
Таким образом, отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации должно быть обусловлено необходимостью, выявленной в процессе строительства объекта, с соблюдением порядка изменения проектной документации. Из названной нормы следует, что причины, повлекшие изменение проектной документации, должны быть обоснованными и объективными. Однако, как следует из письма от 09.04.2014, Общество просило внести изменение в выданное ему разрешение на строительство первой очереди строительства торгово-офисного здания путем его разделения еще на две очереди: для строительства магазина и торгово-офисного здания.
Таким образом, Общество фактически обратилось с просьбой о внесении в разрешение на строительство от 14.02.2014 №RU 15301000-20, которым Обществу разрешалось строительство торгово-офисного здания площадью застройки 80,86 кв.м., изменения, предусматривающего строительство еще одного самостоятельного объекта – магазина с площадью застройки 4,1 кв.м. Согласно части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство. Как установлено, Обществом, в нарушение части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, разрешение на строительство магазина площадью застройки 4,1 кв.м в установленном законом порядке не получено.
Кроме этого, договором аренды земельного участка от 29.07.2013 №4917 и разрешением на строительство от 14.02.2014 №RU 15301000-20, строительство магазина не предусмотрено. Также в представленных к проверке материалах отсутствуют доказательства того, что в процессе строительства торгово-офисного здания площадью застройки 80,86 кв.м, возникла объективная необходимость отклонения параметров объектов капитального строительства от проектной документации, влекущая изменение проектной документации и разрешения на строительство.
На основании изложенного, Контрольно-счетная палата считает, что письмо-согласование УМИЗРАГ АМС г.Владикавказа от 24.04.2014 № 1849п-3080 о внесении изменений в разрешение на строительство от 14.02.2014 №RU 15301000-20, при изложенных обстоятельствах является незаконным и нарушающим положения действующего законодательства. (аналогичная позиция у Президиума Верховного Суда РФ – Постановление от 11.11.2015 по делу №301-ПЭК15).
Далее установлено: 18.06.2014 Общество обратилось в АМС г.Владикавказа с заявлением о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию торгово-офисного здания по ул.Гагкаева (район Викалина) согласно разрешению на строительство №20. К заявлению приложен технический паспорт на нежилое ЗДАНИЕ ПЛОЩАДЬЮ - 4,1 кв.м.!
27.06.2014 начальником УМИЗРАГ АМС г.Владикавказа, Урумовым О.П. выдано Обществу разрешение на ввод объекта в эксплуатацию №RU 15301000-67, согласно которому Обществу разрешен ввод в эксплуатацию построенного объекта капитального строительства ТОРГОВО-ОФИСНОГО ЗДАНИЯ, общей площадью – 4,1 кв.м. На основании указанного разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, Обществом было получено свидетельство о государственной регистрации права собственности на указанное выше нежилое здание площадью 4,1 кв.м.
В соответствии с ч. 1 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструиро-ванного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации. Частью 2 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ установлено, что для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, выдавшие разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Перечень оснований, по которым уполномоченный орган отказывает заявителю в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, установлен в ч.6 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ.
В соответствии с пп.1, 3 ч.6 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является:
- отсутствие разрешения на строительство;
- несоответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство.
При этом, возникновение у УМИЗРАГ АМС г.Владикавказа обязанности отказать в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию при наличии предусмотренного пп.1, 3 ч.6 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ основания не ставится законодателем в зависимость от того, насколько допущенные при строительстве отступления от разрешения на строительство влияют на надёжность и безопасность здания, требуют ли они государственной экспертизы проектной документации с учётом этих изменений и насколько в результате отступления от разрешения на строительство изменились размеры спорного объекта. То есть, исходя из положений ч.6 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ, обязанность по отказу в выдаче разрешения на введение объекта капитального строительства возникает у УМИЗРАГ АМС г.Владикавказа при наличии перечисленных в ч.6 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ оснований, без проверки причин их возникновения и влияния на объект капитального строительства. Как уже указывалось, разрешение на строительство самостоятельного объекта капитального строительства – магазина площадью 4,1 кв.м, Обществом в установленном законом порядке не получено. Кроме этого, указанный объект на ввод в эксплуатацию которого Общество просило выдать разрешение, не соответствует требованиям, установленным в разрешении на строительство от 14.02.14 №RU 15301000-20, на основании которого он возводился Обществом. То есть, магазин площадью 4,1 кв.м, построенный ООО «Безопасность – Санкт-Петербург», не соответствует требованиям выданного Обществу разрешения на строительство торгово-офисного здания, площадью 80,86 кв.м.
С учётом этого у УМИЗРАГ АМС г.Владикавказа не имелось законных, предусмотренных ч.1 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ, оснований для удовлетворения заявления Общества и выдачи ему разрешения на ввод данного объекта в эксплуатацию.
Учитывая, что Обществом был возведён объект, без разрешения на строительство и не тождественный указанному в выданном разрешении на строительство, у УМИЗРАГ АМС г.Владикавказа возникала предусмотренная п.3 ч.6 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ обязанность отказать в выдаче Обществу разрешения на введение данного объекта в эксплуатацию. Удовлетворение заявления Общества и выдача ему разрешения на ввод объекта в эксплуатацию со стороны УМИЗРАГ АМС г.Владикавказа является нарушением требований ч.1, п.3 ч.6 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ. При получении, рассмотрении и принятии решения по заявлению Общества, должностные лица УМИЗРАГ АМС г.Владикавказа допустили следующие нарушения:
- согласовали ввод в эксплуатацию построенного без разрешения сооружения площадью 4,1 кв.м, которое по своим свойствам фактически не могло функционировать по назначению – как магазин или торгово-офисное здание;
- при составлении разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, должностное лицо, ответственное за формирование документа, в нарушение требований Инструкции о порядке заполнения формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, утвержденной приказом Министерства регионального развития РФ от 19 октября 2006 г. № 121 не внесло в п. 2 «Сведения об объекте капитального строительства» общую площадь вводимого в эксплуатацию объекта «По проекту», т.е. 73,90 кв.м;
- при подписании разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, должностным лицом, подписывающим документ, не обнаружено явных нарушений требований Инструкции о порядке заполнения формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, утвержденной приказом Министерства регионального развития РФ от 19 октября 2006 г. № 121, не выявлено явного несоответствия параметров построенного объекта капитального строительства требованиям проектной документации, выданного разрешения на строительство, вследствие чего, при наличии всех оснований для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, такое разрешение было выдано.
Таким образом, выдача указанного разрешения на ввод объекта в эксплуатацию повлекла грубое нарушение действующего законодатель-ства, выразившееся в незаконном оформлении права собственности на объект капитального строительства и на земельный участок, чем нанесен ущерб законным интересам муниципального образования г. Владикавказ. Так, 07.08.2014 Общество обратилось в АМС г.Владикавказа с просьбой о предоставлении земельного участка в собственность, в связи с наличием на нем объекта недвижимого имущества, принадлежащего обществу на праве собственности. Постановлением АМС г.Владикавказа №2019 от 25.08.2014 земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером №15:09:0040903:401, площадью 5 221,0 кв.м по ул. Гагкаева, в порядке ст.36 Земельного Кодекса РФ, предоставлен Обществу для содержания и эксплуатации торгово-офисного здания в собственность, в связи с наличием на данном земельном участке объекта недвижимого имущества, принадлежащего ООО «Безопасность – Санкт-Петербург» на праве собственности. По договору купли-продажи земельного участка №663/14 от 28.08.2014, цена выкупа земельного участка площадью 5 221,0 кв.м составила 240 570,0 руб. В то время как, в соответствии с абзацем 2 пункта 7 статьи 36 Земельного Кодекса РФ, в редакции действовавшей до 01.03.2015, границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Согласно пункту 2 статьи 35 Земельного Кодекса РФ, в редакции действовавшей до 01.03.2015, площадь части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяется в соответствии с пунктом 3 статьи 33 Земельного Кодекса РФ, в редакции действовавшей до 01.03.2015. В силу пункта 3 статьи 33 Земельного кодекса РФ, в редакции действовавшей до 01.03.2015, предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документации. Из содержания указанных норм следует, что предоставление земельного участка, занятого объектом недвижимости, должно осуществляться таким образом, чтобы собственник этого объекта имел возможность осуществлять его обслуживание и эксплуатацию, то есть в границы передаваемого земельного участка должны входить как часть, которая занята недвижимостью, так и часть, необходимая для ее использования.
Таким образом, размер истребуемого земельного участка должен быть непосредственно связан с функциональным назначением объекта недвижимости. При этом, противоположное толкование привело бы к тому, что, злоупотребляя положениями статьи 36 Земельного Кодекса РФ, в редакции действовавшей до 01.03.2015, можно без аукциона приобрести в собственность участок, размер которого многократно превышает площадь недвижимости и размер земли, необходимый для ее эксплуатации, поэтому исключительное право на приобретение участка, предусмотренное статьей 36 Земельного Кодекса РФ, должно распространяться на экономически обоснованный размер участка в соответствии с нормами статьи 33 Земельного Кодекса РФ (в редакции действовавшей до 01.03.2015) .
В силу правовой позиции, сформулированной Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 01.03.2011 N 13535/10, лицо, требующее предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для эксплуатации объекта недвижимости, обязано доказать, что для эксплуатации этого объекта необходим земельный участок именно указанной им площади. Так же, позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, сформулированная в Постановлении от 19.03.2013 N 12668/12 гласит, что законодательством не предусмотрена возможность приватизации всего земельного участка, на части которого находятся объекты, введенные в эксплуатацию, а на другой части только планируется строительство объектов, в целях возведения которых этот участок формировался. Согласно правовой позиции, содержащейся в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.12.2008 N 8985/08, земельные участки, занятые объектами недвижимого имущества, могут быть предоставлены в собственность по основанию, установленному пунктом 1 статьи 36 Земельного кодекса, только для целей эксплуатации уже существующих зданий, строений, сооружений. Возведение на земельном участке только вспомогательных объектов, даже при наличии государственной регистрации права собственности общества на них, не влечет возникновения у общества права на приобретение в собственность земельного участка в порядке, предусмотренном статьей 36 Земельного кодекса. При таких условиях договор купли-продажи земельного участка должен быть квалифицирован как ничтожная сделка, что является основанием для применения последствий недействительности такой сделки (статья 167 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Содержащиеся в настоящих постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации толкование правовых норм, являются общеобязательными и подлежат применению арбитражными судами при рассмотрении аналогичных дел.
Таким образом в результате незаконной выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства и передачи в собственность земельного участка с кадастровым номером 15:09:0040903:401 по ул. Гагкаева (район рынка «Викалина»), площадью 0,5221 га, должностными лицами АМС г.Владикавказа нанесен ущерб охраняемым законом интересам муниципального образования г. Владикавказ. Одновременно указанные действия дискредитировали и подорвали авторитет органа местного самоуправления среди населения. Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.
В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 26 мая 2011 г. N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.
Согласно пункту 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Зарегистрированное право может быть оспорено исключительно в судебном порядке. Оспаривание зарегистрированного права означает доказывание отсутствия оснований для регистрации права, в частности путем оспаривания тех оснований (правоустанавливающих документов), по которым возникло конкретное право определенного лица.
Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
По смыслу указанных норм орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт, в случае выявления его противоречия закону; в свою очередь отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным, и не нарушать законных прав граждан и организаций.
При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Выданное разрешение на ввод объекта в эксплуатацию направлено в итоге на возникновение и прекращение гражданских прав, поскольку на основании выданного разрешения было зарегистрировано право на объект недвижимости, что объективно подтверждается свидетельством о государственной регистрации права собственности.
На основании изложенного и в соответствии со статьями 13 и 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», глав 17 и 20 «Положения о Контрольно-счетной палате г.Владикавказ (Дзауджикау)», АМС г.Владикавказа предписывается незамедлительно устранить указанные факты нарушений, для чего выполнить следующее:
1. Предпринять предусмотренные законом меры:
- по отмене незаконного письма-согласования УМИЗРАГ АМС г.Владикавказа от 24.04.2014 № 1849п-3080;
- по отмене незаконного разрешения на ввод объекта в эксплуатацию №RU 15301000-6767 от 27.06.2014;
- признании недействительным постановления АМС г.Владикавказа №20192019 от 25.08.2014;
- о признании недействительным договора купли-продажи земельного №663663/14 от 28.08.2014, и применении последствий недействительности ничтожной сделки путем приведения сторон в первоначальное положение.
2. Решить вопрос о дисциплинарной ответственности должностных лиц АМС г.Владикавказа, виновных в допущенных нарушениях.
О выполнении настоящего Предписания и принятых мерах необходимо в срок до 27.05.2016 проинформировать Контрольно-счетную палату г.Владикавказ.
